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    我国政府间税收竞争研究(中)

          第三章 我国政府间税收竞争现状分析

        3.1 我国政府间税收竞争概况

        3.1.1 我国政府间税收竞争是在单一制国家内实行财政分权的结果

        改革开放以来,中央和地方政府间财政关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。总的趋势是在中央集权的前提下赋予地方政府适当的财政自主权。前三次改革有一定共性,就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制。后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革。财政包干体制确认了地方在发展过程中形成的所谓“地方产权”,而1994年的分税制改革,则使我国走向了真正意义上财政分权的道路。

        随着财政分权的推进,地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织,而逐渐成为一个具有独立经济利益目标和资源配置权限的经济组织,税收竞争本身就是地方政府运用中央赋予的资源配置权追求自身经济利益目标的过程。可以说,1994年税制改革稳固地确立了促成我国政府间税收竞争的利益格局 。如增值税和营业税分别由国税和地税管理,对增值税一般纳税人发生的运费支出,可按取得的货运发票所载金额7%的扣除率进行进项抵扣,在地税货运发票管理不规范的情况下,就可能对中央税收产生影响,导致纵向税收竞争,这也是最近国家税务总局下发一系列文件规范货运发票管理的原因。分税制作为政府间税收分配的整体安排,地方政府的积极参与以及对具体内容的激烈争论,也是税收竞争的具体体现,对税种划分、分享税类、分成比例的争论即是纵向的税收竞争,而对纳税环节、纳税地点的争论即是横向的税收竞争。但我国在推行财政分权的同时,在行政上仍然实行高度集权,财政上各级政府相对独立,行政上下级要服从上级,纵向税收竞争缺乏平等的竞争主体,横向税收竞争可以由中央政府进行强有力的协调,这是我国政府间税收竞争最为重要的制度特征 。

        3.1.2 要素流动性的局限是我国政府间的税收竞争的制约条件

        流动性要素是政府间税收竞争的主要对象,要素的跨区域自由流动,是政府间税收竞争的重要前提。在计划经济体制下,要素的流动服从指令性计划的安排,不能按照效益最大化的原则在不同的辖区之间进行选择。改革开放以来,尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,国家放松政策束缚,鼓励要素的自由流动和优化配置,为政府间争夺人才、技术、资本等稀缺资源的税收竞争创造了条件。一个突出的表现是,最近几年逐步发展起来的民营企业,纷纷把总部从最早开始创业的中小城市迁移到中心城市或大城市,如四川的东方希望集团,江苏的春兰,浙江宁波的雅戈尔、杉杉等将总部迁往上海,山东的浪潮集团、湖南长沙的创智、远大将总部迁往北京等.

        但要素尤其是居民的流动在我国还受到比较明显的限制。首先,严格的户籍制度虽然逐渐松绑,但主要是针对高学历者或极少数私人资本拥有者,一般居民仍然未享有自由迁徙的权利。其次,居民收入没有实现完全的货币化,某些非货币化收入,如住房,以及一些非货币化的权利,如土地承包经营权、集体盈余分配权等,仍然和原住辖区捆绑在一起。再次,分散的社保体系妨碍居民的流动。与市场经济体制相适应的覆盖全国的社会保障体系远没有建立起来,没有开征社会保障税,社会保障资金统筹程度低,居民的社会保障依赖于原住辖区,且地区差别很大。再次,企业的迁移也不是自由的。国有企业尤其是地方政府控制的国有企业还比较多,即便地方政府不拥有所有权的企业,其迁移也受到地方政府的种种牵制和阻挠。最后,由于民主机制不健全、政府信息不透明、迁移成本高等原因,我国地方政府辖区内居民和厂商还缺乏有效的偏好表露和以足投票机制,从而制约了政府间税收竞争的规范开展。

        3.1.3 中央政府主导下的区域税收优惠政策是我国政府间税收竞争的主要体制渠道

        我国实行高度中央集权的税收管理体制,中央税和在全国范围统一开征的地方税的税收立法权完全集中在中央,地方政府即便对享有完全的征管权和收入权的税种,也没有决定税基和税率的权力(除屠宰税、筵席税、土地使用税外)。因此,从法理上讲,我国地方政府没有通过降低税率、提供税收优惠进行政府间税收竞争的权力。这固然有利于维护良好的税收秩序,但显然不符合我国面积广袤、地区差别极大、经济发展严重不平衡的国情,不利于各个地区在同一起跑线上公平竞争或实现特定的区域经济发展要求。因此,中央政府根据不同地区地理位置、资源察赋、经济发展程度、特殊需要等情况,实施了有差别的税收政策,如促进东南沿海地区改革开放的政策、西部大开发的政策、老少边穷地区扶贫开发的政策、振兴东北老工业基地的政策等,这些政策都包含了实行税收优惠的内容。

        区域性税收优惠政策可以看作是对政府间税收竞争政策的替代,这些政策除在形式上是由中央政府制定的以外,和标准意义上的政府间税收竞争政策毫无二致,同样是为了吸引流动性要素特别是资本进入特定辖区,地方政府必然会为这些政策“花落谁家”进行激烈竞争 。最近中央为振兴东北老工业基地出台了相应的财税政策,重庆等老工业基地也跃跃欲试,希望能分享政策收益,这说明地方政府在自身的税收权力受到约束的情况下,通过中央政府主导下的区域税收优惠政策进行税收竞争的积极姿态。

        3.1.4 对广泛的自由裁量权的运用是我国政府间税收竞争的主要手段

        高度中央集权的税收管理体制限制了地方政府进行税收竞争的能力,但“急用先行”、“宜粗不宜细”一直是我国立法工作的指导思想,也是我国法律文件的特色,具体到财政分权方案来说,就是分税制以及与之相配套的税收法律体系,并没有十分镇密地限定各级政府的税收行为,而是给了地方政府足够大的弹性空间。从立法意图上说,地方政府不具有税收自主权,无权设定或变更税率,但实际上地方政府在税收政策上的“自由裁量权”比理论上所允许的要宽泛得多,而地方政府也不会放过任何一个对税收法律法规进行有利于本辖区的解释或操作的机会,于是经常出现“中央决定名义税率、地方决定实际税率”的现象。如对国内上市公司1996年至2006年各年度分地区实际所得税税率的统计和方差分析显示,不同地区上市企业的实际所得税税率集中在一个狭小的、明显低于33%的法定名义税率的范围内,地区之间不存在显著差异,表明我国地区之间存在着在资本市场上争夺流动性资本的税收竞争。最近,大连、北京、广州等城市相继通过扩大扣除范围或扣除额的方法,变相提高了个人所得税免征额,降低了实际的适用税率,也是一种税收竞争行为。

        不仅如此,我国地方政府的财政体制和收入形式很不规范,在正式的财政制度之外存在预算外收入、体制外收入等非正式的财政关系,在税收之外存在政府基金、规费、一般性收费、乱收费等对纳税人而言具有同等效果的收入形式,它们通常构成广义的税收负担。通过清费、减费进行竞争,可以收到与严格意义上的税收竞争完全等同的效果。因此,从广义税收的角度考虑,我国政府间税收竞争应该包括政府收费的因素。

        3.2 我国政府间税收竞争的表现形式

        第一,优惠税率或定期减免税。它是指地方政府为了吸引辖区外经济资源的流入,承诺对满足条件的特定纳税人实行低于法定名义税率的优惠税率,或者免除或减少纳税人一定期限内应当缴纳的税款。一般是针对存续性税源的竞争,目的在于通过让渡短期的税收利益而谋取长期的经济税收利益。按照现行税法规定,减免税政策的决定权在中央,地方政府没有给予政策性减免的权力,因此,这种承诺从法律上讲是无效的。但我国地方政府依法行政的观念不强,擅自设立开发区对企业实行优惠税率的现象,经常见诸报端,同时由于地方政府对税收执法实质上的干预能力及税收政策的弹性,擅自减免税的承诺往往可以得到某种程度的兑现。如:地方政府可以对不符合条件的企业出具虚假手续骗取税收优惠资格(假福利企业、假高科技企业);税务机关因在诸多方面受制于当地政府,可能和地方政府结成利益共同体,想方设法按其指定的税率征税。国务院办公厅在《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中曾这样通报批评:“上海市松江区税务局根据上海市财政局《关于对高新技术企业实行所得税若干政策的通知》(沪财税收(1996)2号)的有关规定,批准上海市松江电子仪器厂等4户企业享受免征18%企业所得税的优惠,2000年度免征上述4户企业1999年的企业所得税2124亿元。 ”

        第二,税收先征后返或财政返还。指地方政府在取得税收收入后,直接或者以财政支出的形式,把一定比例或者全部的收入再返还给纳税人。地方政府通过税收先征后返或者财政返还,减少可支配的税收收入,减轻纳税人的税收负担,类似于向纳税人提供了减免税的优惠。尤其是税收先征后返,被中央政府视为变相的减免税,2001年1月11日,国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,要求各地区、各部门检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策,并规定了具体的惩罚措施。对财政返还,由于以财政支出为中介,在地方政府财政自治的范围之内,不仅没有被禁止,而且实际上被允许或默许。因此,地方政府对地方骨干企业和新投资于本地的企业通过财政返还进行税收补贴的现象非常普遍。如上海市各区为吸引投资,对进入本地的企业当年地方税纳税额超过一定数量的,给予40%一70%的财政返还 。

        第三,人情引税。人情引税主要指无直接利益交换关系的引税,因为税收折扣、财政返回都可以成为引税的手段,而“人情引税”则是指一个辖区的政府并不向纳税人提供任何优惠,而是凭借人情关系,游说、拉拢辖区外的税源流入。“不向纳税人提供任何优惠”是指税收方面的直接优惠,并不意味着纳税人得不到任何好处,纳税人通过转移税源可以赢得流入地政府的感情,可以在其他方面得到关照,可以在此后的纳税或其他经济行为中得到补偿,它所提供的优惠类似于“期权”。在基层一些地方,税务人员乃至其他公职人员工资奖金的发放,往往和分解到人头的税收任务的完成紧密相关,为保“吃饭钱”而利用关系拉税的现象屡见不鲜。

        第四,买卖税款。在竞争激烈的情况下,引税演化为买税卖税,即对把税源拉入本辖区的中介人给予税款总额的一定比例作为报酬,辖区政府取得剩余部分。“买卖税款”的行为大多发生在经济落后或财政入不敷出的地区,一般是在地方政府默许的情况下,由基层财税机构操作买卖地方性税种。主要手段有两种:一是域外买卖。由乡镇财政机构以列支方式提供经费,地方税务所将本应向其他地区财税机构缴纳的税款买到本地,完成税收计划;二是域内买卖。有的地方税务所利用其自身机构按经济区划设置的优势,对所辖范围若干个乡镇的税收收入进行调控,视本辖区乡镇或辖区外乡镇为其提供经费的多少,来确定分配给该乡镇税收的数额 。

        第五,税收“打折”。税收折扣是税务机关对依法应当取得的税收收入不足额征收,而是把一定的折扣额让渡给纳税人,从而达到减轻纳税人税负、吸引辖区外税收资源流入的目的 。如河南省统一规定对建筑安装营业税纳税人,在税务机关代开建筑安装营业税专用发票时,以票面所载营业额为计税依据按照3%的法定税率征收营业税,并随征2%的所得税,连同城建税、教育费附加,应征税费为营业额的5.3%。但有的地方政府为引入异地税源,不随征所得税,而按3.3%的比率征收,等于使纳税人享受了应征消费税37.7%的折扣额。在实行随征的其他税种,如交通运输业营业税,也存在为吸引税源流入而擅自不随征的现象。此外,在税收执法检查中发现的开大头小尾票、用白条打折收税等现象,都是税收折扣的具体体现。这种税收竞争方法一般是针对临时性税源或者是一次性税源的争夺,直接以取得税收收入为目的。

        第六,税收自由裁量权滥用。我国税法中存在大量授权税务机关实行核定征收的规定,这在大多数纳税人会计核算不规范的情况下,不失为防止税收流失的权宜之计,但在缺乏客观且科学的税负核定公式的情况下,地方政府完全可以很有弹性地决定企业的实际税负。譬如,分税制否定了税收承包的做法,但现实中仍然存在协商办税的情况,即“包税”、“定税”或“变相包税”,具体缴纳多少税,在某种程度上取决于企业的谈判能力和地方政府的财政需要。又如,对大量存在的个体双定户,地方政府更是可以运用定税权,对进入本辖区经营的商户确定较低的纳税定额,降低商户营业成本,形成“漏斗集聚效应”,吸引辖区外商业资源的流入,通过跨界购买,进行税负输出。还有一种情况是,我国税务稽查的计算机化程度很低,税务审计的质量在很大程度上取决于稽查人员的素质、稽查力量的配备、稽查的态度和决心等主观因素,在俄罗斯存在的地方政府通过放松税务审计进行非正式的政府间税收竞争的情况,在我国同样存在。

        第七,增加特定支出。按照税收价格论的观点,辖区政府向辖区内企业提供的公共服务,应该与它所做出的税收贡献成比例,尽管这不是一一对应的关系。但地方政府为了吸引辖区外资本的流入,通常会将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象,进行基础设施改善,或对企业提供补贴,使企业承担的税收价格和享受的公共服务不对称。有些地方政府为了吸引投资项目,在没有足够财力对企业提供优惠的情况下,展开地价竞争,即以较你的甚至是低于土地开发成本的价格,提供给土地给特定的投资项目或特定的厂商。

        第八,减少规费收取。地方政府还运用具有税收性质的收费进行竞争,尤其是各辖区政府普遍收取的规费,如排污费,降低企业为获得公共服务而做出的实际支付,达到和降低税率同样的效果。如通过降低车辆规费的收取标准,大城市周围的小城市往往能够吸引在大城市辖区内运营的车辆在本地落籍,从而取得相当可观的税费收入。非税收入在我国各级政府收入中占有很大比重,通过具有税收性质的收费进行竞争,是我国政府间税收竞争所面临的特殊问题 。

        第四章 规范我国地方政府间税收竞争的对策

        当前我国各个地区通过税收竞争所获得的经济效益有很大差异,通过税收竞争已经获得利益的地区总是想方设法保住胜势,扩大优势,在首先保住本地区经济资源的同时,想法设法提升税收竞争力去获得更多的资源,而在竞争中处于劣势的地区无论如何会采取更进一步的竞争措施,争取扭转局势。这样税收竞争的范围越来越广,程度越来越深,初期适度有序的税收竞争终将被过度失控的税收竞争所取代,这样我国地方政府间税收竞争的正面效应会被负面效应代替。鉴于税收竞争的双重效应,为实现趋利避害,需要建立和维持一种公开、公平、公正的税收竞争规则体系和框架。

        4.1 转变政府职能,建立市场经济下的法治政府

        4.1.1 政府职能公共化

        在社会主义市场经济条件下,市场机制在资源配置中起基础性作用,政府介入的范围应仅限于“市场失灵”的领域。政府提供的公共服务的特征主要是有明显的外部性、巨额的固定成本限制了私营经济的竞争、具有重要的收入分配的考虑、国家利益需要政府提供这些服务。要按照以上原则,对现有的财政供给范围进行清理。财政要坚决退出一般性生产建设领域,除对基础设施等具有正的外部性和农业、工业幼稚产业等战略性项目的投资外,禁止面向特定企业的财政补贴或投资,截断政府和企业之间的直接利益关系。政府对企业的扶持应通过提供公共服务、创设制度环境进行。

        在转变和界定政府职能的前提下,应根据政府职能设立精干、高效的政府机构。倘若地方政府不被赋予过多的经济责任,我国存在着大规模压缩政府规模的可能。如我国宪法中没有市管县的体制,而乡镇是职能残缺的政权机构,多数事务由县级政权派出机构承担,因此,完全可以取消地级市及乡镇政权设置,县由省直管,乡镇事务由居民自治 。跨区域公共工程可由相关政府直接协商或由上级政府进行协调。实际上我国的地级市星罗棋布,很难形成具有辐射作用的区域经济中心,何况城市的经济地位无需通过提高政府的行政级别来肯定,这种做法完全是计划经济体制下“政府主导”观念的延续。乡镇政府被证明是最不规范、问题最多、造成负担最大的政府机构,按照市场经济对公共财政的定位,乡镇政府所起作用极为有限,它所提供的公共服务,完全可以由县级政府派出机构承担。

        4.1.2 政府行为法治化

        第一,法律应该成为政府行为的最高准绳和最初依据,未经法律明确授予的权力,应该视为对政府的禁止,即不明示的权力归国民,这是约束政府行为的基础。

        第二,任何法律均不应当包含对政府进行无限授权的规定,如“应该由XX政府决定的其他事项”,这种规定往往成为政府任意行为的借口。

        第三,政府的任何决策都必须遵循法定的民主程序。政府间恶性税收竞争往往是个别政府领导拍板的事情,政府决策的程序化将提高做出不当决策或达成违规协议的成本。

        第四,政府决策必须面向社会公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府间恶性税收竞争的基本特点,政府决策的公开化可以使居民和厂商享有更多的信息,使政府的承诺更加公平和可信,而且使辖区政府间更能预见彼此的行为,减少囚徒困境式博弈。

        4.1.3 政府收入规范化

        第一,将一些经常性的税性非税收入转化为税收。例如,将各种教育费附加归并改征教育税,与城市建设有关的收费、基金、附加等合并到城市维护建设税中,将社会保障基金改为社会保障税,将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金等并入相应的资源税,将交通部门征收的养路费、车辆通行费、运输管理费、公路建设基金等改征统一的燃油税,将环保部门征收的排污费、污水处理费等合并改征环境保护税等。

        第二,坚决清理乱收费性的非税收入。政府提供的公共产品和服务的成本应该主要通过税收补偿,居民是作为整体支付税收价格,并个别地享受公共产品的,不能以提供公共产品为借口向居民收费;对具有有限排他性的公共产品,以及向特定居民提供的服务,可以采取使用者收费的方法补偿,但必须进行成本效益分析,不能收取超过供给成本的费用;治理乱收费不应依靠政府,应赋予居民寻求司法救济的权力 。

        第三,实行收费预算管理。对于强制性非税收入的立项必须由相应级别的权力机关审批,政府及其组成部门不能决定收费事项,尤其是面向全体居民的收费;现行的“收支两条线”规定,仍然是以政府为主导的管理方法,应把依法收取的规费纳入预算,统一安排收支,切断政府及其部门与规费收入之间直接的利益关系,并建立权力机关对收费的全过程监督 。

        政府职能公共化和政府机构精简,将压缩地方政府的财政需求,减小政府间恶性税收竞争的经济动机,也可以减少税收竞争的主体及政务信息传递的层次和环节,使政府的决策更加清晰可辨。政府行为的法治化和政府收入的规范化,将提高政府财政政策的透明度和受控性,限制地方政府利用非税收入展开恶性竞争的空间,并为更加精确地考察和评价政府间税收竞争奠定基础。

        4.2 深化分税制改革,理顺政府间财政关系

        4.2.1 正确处理中央与地方的利益关系

        我国现行的税权过于高度集中,地方拥有的权限过小,造成一方面不利于地方因地制宜发挥接收的调节作用,另一方面地方通过制定各种名目繁多的收费、基金等,形成了名为中央集权,实为地方滥权、越权,这加剧了国内税收竞争的恶化,并严重影响到我国的国际税收竞争的有效性。针对这种情况应进一步理顺中央与地方的关系,正确处理好二者的利益关系,合理划分中央和地方的税权。

        按照马斯格雷夫、巴哈、麦克鲁尔等人提出的最优分税原则(Optimal Tax Assignment),中央和地方政府间税权应划分为:①地方政府不能征收税负转移到其他地区的税种。对于具有高度流动性要素的课税,其税权应该集中于中央,非流动性要素的课税,税权应保留在地方。比如,产地原则下的增值税应划归中央,而以居住地为基础征收的工薪税、零售税或其他间接税则适合作为地方政府的收入来源;②不能让地方政府控制对宏观稳定政策和收入再分配具有重大影响的收入来源,如累进的所得税,宜由中央政府课征;③不把某级政府不能在其相应的级别上有效地评估、征收的税种归其所有。如财产税,中央政府掌握的信息没有地方政府充分,故应由地方政府征收;④具有收入周期不稳定性的税种,如公司所得税、资源税,宜划归中央政府,因为地方政府支出多是提供基本的公共服务、补贴家庭以及不能推迟的工资发放等,需要依靠周期敏感性小的收入;⑤类似于对私人部门定价的使用者收费(user charges)各级政府都适合征收 。

        按照上述原则,应对我国现行的税种分割做适当调整,增值税、企业所得税不应作为共享税,资源税应当作为中央税或共享税。个人所得税符合财政支出收益和纳税负担本土化两条基本效率原则,应采取“税基共享”的方法,由中央征税机关负责征收。如果中央政府决定采用比例税率,地方政府可以简单地在此基础上叠加一个附加税率;如果中央政府决定保留采用超额累进税率结构,地方政府可以在应纳税额上附加征收一个比例。

        在税种分割的基础上,应明确中央和地方的税收立法权限:

        第一,中央税和共享税的全部立法权集中于中央,地方政府对自己征收的共享税(目前指由地税机关负责管理的部分企业的所得税及个人所得税)不享有解释权。

        第二,全国统一开征,且对宏观经济影响较大的地方税,如营业税,由中央制定基本法规和实施办法,而部分政策调整权、税目注释权下放到地方 。

        第三,全国统一开征、税源较为普遍、税基不易转移,且对宏观经济影响较小的税种,以及涉及维护地方基础设施的税种,如房地产税、土地使用税、印花税、车船使用税、农业税、耕地占用税、城市维护建设税等,中央只负责制定这些税种的基本税法,其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限应赋予地方。

        第四,税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大,且对宏观经济不发生直接影响的税种,如契税、屠宰税等全部立法权放给地方 。

        第五,地方政府可以结合当地经济资源优势和社会发展状况,对具有地方性特点的税源自行设立地方性税种,并制定具体征税办法,但要报上级政府备案.对它们提供的公共服务可以决定使用者收费的水平。

        通过更加合理的税收分割和税收立法权分配,地方政府的税收权限将被限制在财政外部性很小的税种上,而有了自主确定财政收入规模的正常渠道,地方政府也就无须开展恶性税收竞争。

        4.2.2 依法稳定政府间财政关系

        第一,政府间财政分权方案的出台应充分体现民主、公开、公平的原则,中央政府与地方政府之间的双边谈判,应转变为在法律框架下中央和地方之间以及地方之间的多边谈判,最终的分权方案应该体现各种利益的碰撞和妥协。全国人大及其常委会在现行体制下不是反映各省力量制衡的适当场合,应由各省派出代表,组成专门的委员会,就财政分权方案进行研究和辩论,并达成全体一致的协议。

        第二,对专门委员会达成的方案,可由全国人大常委会进行审议,如果不违背上述财政分权的基本原则,不会削弱中央权威危及国家统一、造成地区分割,则可以接受为法律草案。

        第三,对政府间分权方案应以较高位阶的法律加以固定,即便不使其成为宪法条款,也应由全国人大审议通过,并以基本法律的形式公布实施。

        第四,对上升为法律的财权分配方案,中央和地方政府都必须严格遵循。在充分协商和经由法定程序批准之前,任何级别的政府均无权单方面做出改变可调整。对通过法律划定的分权界限,任何一方都不能突破,属于哪级政府的权限,其他级别的政府尤其上级政府不能越权做出规定。建立在法律基础上的稳定的政府间财政关系,将减少地方政府的机会主义和商业化倾向,以及由此而生的政府间恶性税收竞争 。

        4.2.3 加强地方政府的预算约束

        第一,地方政府预算应当完全由本级人大及其常委会审议和批准,而无须取得上级政府的同意,对地方政府在自己的权限范围内做出的预算决策,上级政府不应干预。

        第二,在税收权限己经作适当划分的前提下,中央政府不能做出涉及地方税的税式支出决定,如果需要对在全国统一征收的地方税规定税收优惠,则应当在中央政府主持下由地方政府讨论,并一致接受,以免给地方政府的预算收入造成冲击。

        第三,除非对下级有专项转移支付,上级政府不能做出直接导致地方政府财政支出增加的决策,对于跨区域的公共工程项目,中央政府可以居中协调,但更大程度上应由相关的地方政府谈判决定,对于需要在全国范围内保持大体一致标准的支出项目,也应当在充分征求地方政府意见后做出决定,以免造成地方政府的额外财政负担 。

        第四,由于地方政府的收入缺乏足够的弹性,而财政支出中包含很多不确定性的因素,出现财政赤字在所难免,因此,除非中央或上级政府的转移支付可以帮助地方政府弥补财政缺口,应当允许地方政府享有一定的发债权,至于地方政府的债券的种类、额度、控制指标、偿还方式等,可以通过法律规定,以防范可能出现的债务风险。公开授予地方发债权,要比地方政府通过不正当渠道发生隐性债务更为安全 。