我国政府间税收竞争研究（上）

　　第一章 绪论

　　1.1 研究背景

　　建国以来到80年代，我国主要实行高度集中的统收统支的财政体制，在这种体制之下地方政府的财政收入要上缴中央，财政支出由中央下放，地方政府既没有独立的经济利益，也没有可以运用的财权以吸引其他地区税源流入本地区。因此，在统一的财政中央集权制度下基本上不存在税收竞争问题。但改革开放以来，随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行，地方政府在地区性事物中的自主能力得到强化。1994年的分税制改革，明确了中央和地方政府的收入分配关系，同时硬化了政府间资金上解、下拨的预算约束关系，各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力明显增强。地方政府相对于中央政府的独立利益进一步得到承认和章显，地方政府对地方社会经济发展方向的决定权越来越大。在自身利益的驱动下，为了发展地方经济，地方政府就必然要取得尽可能多的财政收入，作为政府财政收入的主要形式的税收，自然成为政府间经济利益竞争的中心，而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。

　　从现实情况看，我国地方政府间对经济资源的竞争有很长的历史。在计划经济条件下，地方政府为投资项目而展开的竞争一直比较激烈。在转轨时期，地方政府间对资源的争夺更加白热化。同时，随着中央政府对地方政府的分权改革逐渐展开，中央与地方政府在资源方面的竞争也日益凸现出来。而在政府间的竞争过程中，国内税收竞争日渐凸现出来，并对经济诸多领域产生了深远影响。

　　1.2 研究目的和意义

　　随着我国市场化和分权化改革的推进，尤其是财政分权体制的建立，我国各级政府逐渐形成了独立的经济利益，地方政府为实现各自利益边界的最大化而展开的对税收资源的争夺日益激烈，由于区域经济发展的不平衡，政府针对相对落后地区制定了诸多税收优惠政策，加上税收体制不规范，很多地方政府出台了一些名目繁多的减免税费的优惠措施，而以经济增长为考量的政绩评价体制更加剧了地方地方政府间的争夺，引起了理论界对税收竞争效应的关注和对有害税收竞争的讨论。

　　本文研究的目的和意义就在于通过对政府间税收竞争一般理论分析，揭示政府间税收竞争产生的根源，并具体分析我国地方政府间税收竞争产生的原因，以及影响我国地方政府间税收竞争规范展开的因素。在此基础上对如何规范和限制我国地方政府间税收竞争提出一定的建议，找到促进地区间良胜税收竞争和避免恶性税收竞争的方法和对策。

　　1.3 文献综述

　　关于税收竞争的研究，国外的文献已经非常丰富。自蒂伯特以来，国外经济学家己经从各种角度拓展了税收竞争问题的研究。

　　蒂伯特(Tiebout 1956)是最早研究税收竞争问题的。他认为，个人的“用脚投票”给地方政府很大的约束力，迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。蒂伯特实际上强调了地区间的竞争对促进政府效率提高的重要作用 。奥茨(0ates 1972)则直接指出税收竞争可能带来的负面效应，因为各地政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得地方支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金 。公共选择的税收竞争理论在拓展了税收功能分析的基础之上，提出可以通过建立约束机制，发挥税收竞争在效率提高上的作用。并着重研究了如何消除政府间竞争障碍 。后续的一些研究则开始关注非同质地区的税收竞争中的博弈问题(Mintz and Tulkens1986;Wildasin1988)，资本在地区间的配置不仅取决于本地税率，还会受到周边其它地区税收政策的影响，即地区间会在税收市场上进行博弈，而地方政府利用税率手段的博弈行为，不仅对资本、劳动力等经济要素的区域配置产生影响，而且会使不同地区经济发展潜力产生差异，从而引起宏观经济的波动 。

　　最近几年，国内学者也有一些关于税收竞争方面的研究文章。特别是我国改革开放以后出现的国内各地方辖区之间的税收竞争的研究文献也越来越多。

　　国内学者对我国国内税收竞争成因也进行了大量的研究，例如，陈志阳(2002)认为，中央在财力上的集权和事权上的下放，使地方政府事权和财权不配套，为地方政府之间展开税收竞争提供了可能性和必然性;而真正引发税收竞争的深层次原因则在于地方政府的利益驱动 。王文波认为，我国政府间税收竞争的根源在于经济性分权与地方资源的饱和利用。他指出，地区税收竞争的存在有其内在规律，地方政府的内在利益驱动导致地方税收竞争不可能消失 。

　　国内学者对国内政府间税收竞争的效应的研究主要是利用西方学者税收竞争理论，结合我国的情况所作的分析，缺乏相应的实证研究。国内学者也对如何协调我国国内政府间税收竞争做了一定的分析。薛刚等认为推进和规范我国的税收竞争，中央政府要注意四个方面:即按照市场竞争体制的要求进行财政分权;弱化上级政府的行政命令干预，使各级政府决策的经济结果内部化;强化法制与民主的监督机制;建立起政府间合理规模的公平补偿机制 。王文波则认为，中央政府的作用在于:限制各地税收优惠政策，实现信息充分、政策透明化;深化财政体制改革，实现财权和事权的相对统一;给予地方一定的立法权;完善法制，使我国税收制度更加透明、公平、规范;保护各地培养财源的积极性 。

　　第二章 政府间税收竞争相关理论解析

　　2.1 政府间税收竞争的内涵

　　政府间税收竞争是当今经济学界的一个热门的话题，但学术界却并没有形成一个统一的概念。国外研究政府间税收竞争的重要代表人物Wilson(2001)对政府间税收竞争进行了广义、中义、狭义三个不同层次的界定 。

　　第一，广义的税收竞争。指独立性的政府所采取的任何形式的非合作性税制设定行为。

　　第二，中义的税收竞争。指在广义税收竞争的基础上增加了一个限定条件，即要求每一个政府的税收政策能够影响税收收入在政府间的分配。如果政府非合作的税制设定行为不在于影响税收收入在政府间的分配，或它根本不能影响其分配，将不被视为政府间税收竞争活动 。

　　第三，狭义的税收竞争。指各个独立性政府非合作税制的设定行为。在这种情况下，每个政府的政策选择将会影响流动性税基在这些政府所代表的地区之间的分配。特别是政府之间可能会在争取劳动力、企业、资本或消费者等方面展开竞争。

　　综合而言所谓政府间税收竞争是指在实行财政分权的多级政府体系中，相对独立且具有一定竞争性的政府以促进本地区经济增长，增进辖区福利，实现自身利益最大化为主要目的，采取多样化的税收竞争手段，争夺经济资源及税收资源的政府自利行为。政府间税收竞争需要具备的五个基本条件:

　　第一，存在一个多层政府结构，有两个以上竞争性政府主体。

　　第二，有一定程度的地方自治，从而激励地方政府的制度创新和政策多样化。

　　第三，地方政府的收入主要来源于本辖区;而非依赖转移支付。

　　第四，地方政府有一定的税收自主权，可以在某种程度上调整税基或税率。

　　第五，课税对象(居民、厂商或资本)可以跨区域流动，并且对税收比较敏感。

　　它也包含以下两个合理的扩张解释:

　　第一，政府间税收竞争的手段是降低有效税率而非名义税率，对纳税人而言，是广义的税收而非狭义的税收。

　　第二，政府间税收竞争的内容，除了通过优惠性的税收政策争夺经济资源外，还包括通过税负输出直接争夺财政资源 。

　　2.2 政府间税收竞争的基本分类

　　第一，从空间上可分为横向税收竞争(horizontal competition)和纵向税收竞争(vertical competition)。横向税收竞争是指同一级别、不同地域的政府之间为争夺流动性资源而展开的税收竞争，这是政府间税收竞争的主要形态。纵向税收竞争是指不同级别政府之间的税收竞争，主要表现为某一级别政府的税收政策对另一级别政府的税收收入产生影响。

　　第二，从效果上可分为有益税收竞争(beneficial competition)和有害税收竞争(harmful competition)。这种划分是从对税收竞争效果的不同评价中得来的，将税收竞争作为整体接受评价，对税收竞争产生的效应进行区分。

　　第三，从性质上可分为制度内的合法竞争(formal tax competition)和制度外的非法竞争(informal tax competition)。合法的税收竞争又称正式的税收竞争，是在现行税收制度框架内，地方政府运用依法享有的税收自主权展开的竞争;非法的税收竞争又称非正式的税收竞争，是地方政府突破现行税收制度安排，采取违法的或者变通的方法进行的税收竞争。

　　2.3 政府间税收竞争的效应

　　2.3.1 政府间税收竞争的积极效应

　　第一，减轻了税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则政府间税收竞争的一个突出表现就是各个政府纷纷开展减税竞争、降低税率，以低税率的优惠吸引辖区外投资。从这一角度看，它能够均衡各地区投资者的税收负担，并使各地区税收负担的水平趋于公平、合理，从而减轻税收对经济活动的扭曲，有利于贯彻税收中性的原则。

　　第二，有利于增加“纳税人剩余”，减少“政府剩余”所谓“纳税者剩余”，是指居民愿意并且能够支付的公共物品的税收价格与其实际支付的公共物品的税收价格之间的差额。政府间税收竞争能够降低公共产品及服务的税收价格，保护纳税人和居民免受辖区政治家和官僚的掠夺。居民的“以足投票”或“以手投票”不仅会限制辖区政府官员对公共权力的滥用，促使政府更好地了解辖区居民的偏好，而且使得居民可以多元化选择地公共产品的收益水平及其税收价格，并且可以实现自身对政府转移支付额的最小化从而享受到“纳税者剩余”。

　　所谓“政府剩余”，是指政府能够提供的公共产品的数量和质量，与其愿意并且实际提供的公共产品的数量和质量之间的缺口所产生的政府保留，也可以称为“政府的租金”。在存在政府间税收竞争的情况下，政府取得收入的能力受到很大限制，这将促使政府增强决策的科学性，提高财政支出效率，导致“政府剩余”趋近于零。这是辖区内政府、居民和企业三者博弈的必然结果。

　　第三，有利于促进地区经济增长，使各地区经济协调发展政府通过税收竞争可以在一定时期内吸引更多的投资进入本辖区，从而促进辖区经济的发展。另外，政府通过采取一定的税收竞争措施，可以弥补其在某些方面如资源、基础设施建设、地理位置、人才、技术等等的不足，在一定程度上能够抵消其他辖区的比较优势，对促进区域经济的协调发展将起到积极作用。

　　第四，有利于促进要素的流动，促使政府提高公共产品和公共服务供给水平政府间税收竞争客观上加速了要素在地区间的横向流动，各地区增收和保收的的压力增大。要素的流动(流入和流出某个辖区)不仅取决于该地区的税率变化，还要看该地区的公共支出对公共物品和公共服务的提供情况，这必然促使政府更加注重公共产品的供给，改善当地的投资环境。

　　2.3.2 政府间税收竞争的消极效应

　　第一，侵蚀税基，降低公共服务水平。政府间税收竞争往往是以降低有效税率为主要表现形式，但这是以侵蚀税基，减少政府可支配收入的为代价的。随着政府间税收竞争的开展，在缺乏有效协调的情况下，税收优惠的程度会不断升级，最终会导致税收竞争所带来的边际收益小于边际成本，竞争双方陷入“囚徒的困境”，从而影响政府职能的正常发挥。政府最终将无法为公共产品筹资，导致公共产品供给不足，辖区的福利下降 。

　　第二，扭曲税收分配的负担水平，违背税收的公平原则。一方面，政府间税收竞争减少了政府的可支配收入;另一方面，由于要素流动性增强，政府又不能对流动性强的要素过度征税。为了保证其财源的相对稳定，政府必然采取其它的弥补措施，这就导致了税收负担的不合理转移。主要体现在两方面:一是税收负担从流动性强的生产要素上转移到流动性弱的生产要素上;二是税收负担从国外投资者身上转嫁到国内投资者身上。这种税收负担的不合理转移既不符合横向公平，也不符合纵向公平，在较大程度上降低了税收制度的公平性，违背了税收的公平原则。

　　第三，扭曲了资源的配置，降低了资源配置的效率。政府间的税收竞争都是从维护本辖区的利益出发，以税收优惠为主要手段吸引要素的流入，而漠视了地区间税收优惠政策的协调，使得资源流动违背了正常的经济规律，扭曲了资源的配置。由于这种经常性的利用税收优惠政策诱导资源的行为，使资源从能够得到有效使用的地区流向使用效率不高但有税收优惠的地区，资源配置的效率受到损害 。[论/文/网]

　　第四，导致税制复杂化，缺乏透明度。政府间税收竞争的存在和发展促使各地区纷纷制定层次多、范围广的税收优惠政策，使税制过于复杂化，税收优惠政策的透明度降低，并容易导致恶性税收竞争。