您现在所在的位置:首页 > 论文中心 > 金融税收 >

    我国政府间税收竞争研究(下)

          4.2.4 改革完善财政转移支付制度

        转移支付制度改革的目的在于实现财政的均等化,一方面要维持地区间一定的财政能力梯度,而不能完全消灭地区间财政差异,从而形成一种竞争的压力;另一方面要控制税收竞争的确效果,不能将财政能力差异搞得太大以至于影响地区间的平衡发展。总的来说,转移支付要平衡税收竞争的效率性和公平性,保证社会经济的均衡协调发展。

        第一,实行科学的转移支付制度,用“因素法”替代“基数法”。因素法的基本特点是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根据因素来衡量各地的财政地位,以公式化的形式确定各地的转移支付额,从而提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,规范中央与地方之间的财政关系,避免讨价还价现象,提高财政管理的科学化程度。

        第二,选择适当的转移支付形式,建立复合型转移支付模式。一般而言,转移支付主要有三种形式,即一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付不附带使用条件,不指定用途,其目标重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题,使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能,提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付的作用是定向性的,上级政府对下级政府的专项转移支付,大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。特殊性转移支付则是对特大自然灾害及重大事件造成损失等给予的补助。就我国近中期的实际情况看,应建立一种以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充的复合型转移支付模式。

        第三,加大转移支付力度,实现财政能力的横向公平。一方面,要加大中央政府对地方的转移支付力度。目前,中央政府的转移支付额度相对较小,特别是过渡期一般性转移支付规模偏小,不能满足均衡地区间财力的要求。以过渡期一般性转移支付为例,1995年仅为21亿元,2000年达到85亿元,到2001年为138亿元(仅为2001年财政支出18902亿元的0.73%)。另一方面,要加强地方对下级政府的转移支付,特别是省级政府要增加对市县政府的转移支付。目前,县级财政特别困难,而自身发展能力有限,引税或买卖税款等问题严重,需要省级政府增加转移支付资金。

        第四,加强转移支付法制建设,实现转移支付的规范化。要通过立法形式规范化转移支付制度,既包括规范中央对地方政府的转移支付,又包括规范地方政府对下级政府的转移支付。转移支付制度的法制化能够保证地区间财力的基本不平衡,消除基本经济机会的歧视,又能够减少各级政府间的转移支付体制竞争,减少无谓的社会经济损失 。

        4.3 树立经济税收观,改进税收计划管理

        4.3.1 任务服从税源,增强税收能力估算

        税收能力估算(Tax Capacity Estimation)是指在既定税制下,对某地区某税种在一定时期内经济中产生的应征税收进行的估算。税收能力表明经济运行中产生的税收储量,是一个税收潜在能力的概念。税收能力取决于四个因素:经济发达程度、经济效益、税收政策以及收入分配均衡程度。税收能力的大小与前三个因素呈正相关关系,与最后一个因素呈负相关关系。税收能力通常要分地区、分税种估算,一般通过估算标准化税率和标准化税基来完成;或以法定税率为标准化税率,通过估算标准化税基来完成。税收能力估算工作具有六个方面的意义:①通过税收能力估算,评价税源的质量状况和变动趋势;②掌握税收能力的规模,改进税收收入计划管理方法,挖掘税收收入的潜力;③为客观、公平地评价税收管理工作业绩提供标准;④为进一步完善现行税制提供准确的数量依据;⑤为建立规范的财政转移支付制度创造条件;⑥在征收资金、税务机构、人力资源等税收资源配置方面具有参考价值 。

        科学的税收计划必须以准确的税收能力估算为前提,而税收能力估算又以税基的测定为基础。税基的测定是一个系统工程,涉及到国民经济统计的各个部门,任何一个部门信息失真都会影响到税收能力估算的准确性。当前,没有纳入国民经济核算体系的地下经济规模庞大,统计数字弄虚作假的现象十分普遍,因此,准确的税收能力估算必须从完善统计方法和统计纪律开始。

        4.3.2 讲究科学方法,准确预测税收收入

        税收收入预测是指一定的经济理论指导下,根据经济和税收统计资料,在定性分析的基础上,运用定量方法,对未来税收收入总量和结构等发展趋势所做出的分析、判断和推测。税收预测是税收计划管理的基础性工作,税收计划就是税收收入预测结果的文件化。税收收入预测方法是否科学,使税收计划的准确性存在很大差别。由于我国的财税体制是以支定收,税收计划是根据财政部门的收入预算制定的,而且在征收税收收入计划是必须完成的,所以,长期以来税务部门一直未开展系统性的税收收入的预测工作;对收入的预测多是短期性的,以月度或季度预测为主,并且预测方法往往是经验性的推断,没有建立在丰富的税源信息和严密的数理统计技术之上,预测的结果与预测人员个人的素质、经验、占有的信息量紧密相关,很容易产生预测偏差,以此为基础编制的税收计划往往和经济税源有很大出入。为提高税收收入预测的科学性、准确性,必须:

        第一,建立税源信息管理库。以专职预测分析人员为主干,以基础税源管理人员为辅助,采集丰富、详实的经济税源信息,使税收收入预测建立在可靠的基础之上。

        第二,建立高素质预测队伍。税收收入预测是一项技术性、专业性非常强的工作,预测人员需要掌握税收政策、税源管理、征管状况、统计分析等多方面的知识,具有缤密的思维能力,因此,必须重视预测队伍的建设,配备具有综合素质、经验丰富的专职人员。

        第三,建立科学的税收预测模型。税收预测模型是运用经济数学原理,建立起来的税收收入与相关级济变量的数量关系.利用各种经济数学模型对税收收入进行预测,比单纯靠经验预测税收收入的传统做法,其科学性和可靠性要提高许多,预测误差相对较小。因此,在每个政府级别上,都应该探索建立尽可能客观、全面地反映本辖区税收与经济相关关系的预测模型,以此作为编制税收计划的主要工具 。

        4.3.3 坚持依法治税,弱化税收计划指令

        第一,正确处理依法治税与组织收入特别是税收计划的关系。依法治税是组织收入的基础和前提,也是税收计划顺利完成的保障。没有税法做依据,税收的强制性、无偿性、固定性就成了无木之末。税收决定于经济,又反作用于经济,只有坚持依法治税,才能充分发挥税收的配置资源和调控经济的职能 。市场经济秩序的有力维护和经济的可持续发展,将会为税收收入的可持续增长创造经济条件。因此,要始终将依法治税贯穿于组织收入和税收计划的全过程。

        第二,改革税收计划分配办法。要在充分吸取基数加增长分配方法的基础上,进一步考虑各地经济发展情况。在参考各类经济指标的基础上,运用纳税能力估算税源预测方法,以各地的税源情况为依据分配税收计划,使税收计划更加趋于科学合理,完不成税收任务不应成为对税务部门“一票否决”的理由。

        第三,建立税收计划调整机制。经济发展的不确定因素较多,增减收因素变化较快,要根据各地重要税源的变化情况,适当调整各地的税收计划,允许税收计划和实际完成数之间有一定的波动幅度,正确对待税收进度问题,月度计划不应是年度计划的简单数学平均,不能强求绝对的“均衡入库”,努力使税收计划与税源相符。

        第四,加大对税收征管质量的考核。组织收入工作的考核,要由对量的考核逐步转变为对质的考核,正确处理完成税收计划与依法治税的关系,逐步弱化税收计划,变指令性计划为指导性计划,实现由考核税收任务向考核征管质量的过渡。

        4.3.4 采取有效措施,提高税收努力程度

        税收努力程度即征收率,是实际入库数与税收能力的比值。征收率的高低说明税收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一个较为客观的评价税收工作业绩的综合标准。在指令性税收计划体制下,实际的税收收入任务完成情况往往成为税收努力程度的最主要标志,为避免由此引起的恶性税收竞争,应改变“任务决定一切”的做法:

        第一,税收计划完成情况可以作为税务努力程度的参照标准。科学制定的税收计划体现了经济对税收的决定作用,是税收努力程度的数量化反映,如果放弃税收计划标准,就会使组织收入工作失去了基本的参照系和具体的努力方向。

        第二,征管质量应该成为税收努力程度的衡量标准。依法征收、应收尽收,是税收征管的最高追求,应进一步完善现行的征管质量考核办法,审慎选择相关因素,保证征管信息的真实性,建立经济数学模型,运用计算机技术,得出具有客观性、可比性的数值,以此作为对税务部门进行评价的标准 。

        第三,推进征管改革和增强税务人员素质是提高税收努力程度的根本途径。在客观条件既定的情况下,税收努力程度实际上是对征管成本和征管效率的衡量,而征管成本和征管效率的高低取决于税务机构的管理模式和税务人员的素质,从目前情况看,推进以信息化建设为依托的税收征管改革、重新设计管理流程、设置税务机构、建立高素质的税务干部队伍,对提高税收努力程度的意义,要比片面强调税收计划更为深远和重大。

        4.4 创造规范政府间税收竞争的基础条件

        西方学者对政府间税收竞争的研究往往基于一系列假设,如要素可以自由流动而且迁移成本很小,居民和厂商对不同辖区的税收和公共支出组合有充分信息,政府根据居民和厂商的偏好做出决策等,这些假设在有关国家一般能够得到某种程度的满足。在我国,尽管政府间税收竞争是一个客观存在,而且可以设想,在地方政府被赋予一定的税收立法权之后,政府间税收竞争将更为普遍,但这些基础条件仍不很具备,这是研究我国政府间税收竞争时需要特别关注的问题。

        4.4.1 建立统一的竟争规则

        税收竞争不是简单的政治竞争,也不是一般的经济竞争,而是两者的有机结合。因此,要取得良好的效果,税收竞争必须建构统一的竞争规则。首先,必须建立和完善一般市场竞争规则,让大多数市场竞争者按照市场规则行事。市场规则的形成和完善,一是要借鉴市场经济国家的普遍经验,采取“拿来主义”的态度;二是要依靠市场主体的自发博弈,通过哈耶克的所谓“自发秩序”来完成。通常来讲,一般规则的形成可以采取前者的方法,因为它一般都经过长期的实践检验;而具体规则的形成则主要依靠市场中的具体行为者之间的博弈行动,通过这种不断的博弈行为能够产生最为有效的竞争规则 。

        其次,要逐渐建立和完善税收竞争规则。建立和完善税收竞争规则,实质上是要对政府行为规则进行界定和规范。目前,各级各地政府在开展政务活动时大多缺乏竞争规则观念,各自为政,缺乏公平竞争的理念。税收竞争规则的形成,一方面要鼓励各级各地政府开展税收竟争活动,引导要素资源的流动;另一方面要引导各级各地政府开展税收竞争活动,推动政府行政服务职能的转变及效率的提高。在这种竞争活动中,中央政府要将有效的竞争规则固定下来,以之指导政府间的税收竞争。

        4.4.2 推进民主决策

        政府间税收竞争实际是税收价格与相应的公共服务的竞争,税收竞争的有效开展必须以居民能够充分地表达对税收和公共支出组合的偏好为基础。因此,应建立适当机制,提高居民对政府决策的参与和监督:

        第一,加强人大机构和制度建设。扩大基层直接选举,使得选出的人大代表真正代表广大选民的利益,使得人大代表不再只是荣誉职称,使得人大不再仅仅是“橡皮图章”。一些重大事务的立法权和决定权必须掌握在真正代表广大选民(也就是人民)的人大代表手里。在此基础上,可以在人大设立一个地区委员会,负责省及省以下事务与问题的协调和反映工作。另外,在我国还可设立类似于美国国会预算局那样的机构,负责批准政府预算并监督预算的执行。

        第二,政府的全部财政收支预算均应由同级人大审议批准,必要的调整必须由人大常委会批准,政府负责人掌握的预算机动资金的额度不能太大,并且对资金使用应该规定明确的范围和原则。

        第三,细化政府预算,特别是支出应具体到本级政府的每个部门、每一项目,使人大对政府收支活动能够全面掌控。

        第四,对非固定性的特别支出,如公共工程,必须另行单独编制细化预算,定期向人大报告。

        第五,对重要性决策,应通过听证会等形式,吸收居民参与;对特别重大的决策,应提交全体居民讨论。

        4.4.3 消除地区壁垒

        第一,改革户籍制度,取消对居民流动的不合理限制。除政府部门公务人员可以限定由本辖区居民担任外,地方政府对进入本辖区非政府部门工作的人员不能附加任何歧视性条件。居民迁移到某一辖区满一定期限,并有合法、稳定的收入来源或财产时,应该享有本地居民全部的权利。

        第二,改革收入分配制度,实行居民收入的完全货币化割断居民和特定地区的人身依附关系。

        第三,改革社会保障制度,开征社会保障税,提高社保资金统筹级别(至少到省级),建立社保资金跨区域流动和调配的制度,使居民可以享受全国大致统一标准的基本社会保障。

        第四,消除资源(包括自然资源和产品)流动的地区封锁,除国家管制的资源外,资源可以在全国范围内自由流动,地方政府不能擅自出台限制本辖区资源流出的政策,不能为资源流动设置人为障碍。

        第五,消除对国内资本流动的控制。政府不应当直接为资本的流动指定特定的区域,为实施区域开发战略而确需调整资本区域构成时,应该通过财政投资、税收政策等引导资本流向,也可以通过财政转移支付支持特定地区改善投资环境,提高辖区竞争力。目前特别要做的是减少公有资本占总资本的份额,因为公有资本总是和特定的地区相联系,这是社会资本流动性差的主要原因 。

        4.4.4 推行政府官员“守土”负责制

        加拿大财政学家理查德.伯德说:“促进好的税收竞争的根本机制,一是居民能够对不同地区的公共服务和税收价格进行比较,二是居民能够影响和改变政府的决策。”因此,必须建立政府官员对当地居民的“守土”负责制:一是取消上级政府对下级政府官员事实上的任免权,政府官员应该完全由本地居民通过人大及其常委会任免;二是改变地区回避和异地为官的做法,政府官员应该从在本地居住满一定期限并将继续居住的人士中选举产生:三是对依法任命的政府官员,在任期未届满之前,除非读职或犯罪,不得擅自罢免、撤职或调任;四是建立制度化、可操作的政府官员述职、弹劫制度,让居民能够重新选择他们的代理人;五是政府官员公务行为公开化,对新闻媒体的控制应依法进行,以发挥“第四种权力”的监督作用,弥补居民信息的不足。

        4.4.5 健全官僚绩效考评机制

        计划经济时代及行政性分权阶段实行领导干部行政任命制,地方社会总产值指标、经济增幅、招商引资数量等成为考核干部政绩的主要标准,是造成地方政府不正当竟争、利益膨胀、重速度轻效益、重形式轻内容的重要原因之一。因此,应本着局部效益和全局利益、重点任务和全面工作、短期目标和长远发展相结合的原则,制定全面、科学的地方政府政绩考核指标、考核办法及激励措施,并尽可能地形成规范化的官僚绩效考核和升迁制度,要彻底改变片面关注数量性经济指标的做法,不仅关注数字,而且关注数字背后的东西,不仅关注财政收人和GDP的增长情况,而且关注结构调整、劳动就业、居民收人、社会稳定等可持续发展情况,不仅关注官僚任职期间的经济指标,而且关注发展经济所采取的方法和手段,即依法行政指标、社会文明指标,形成正确的导向,不能引诱或促动官僚追求不正当的利益。

        参考文献:

        [1]约瑟夫•斯蒂格里茨.政府经济学[M].北京:春秋出版社,1988年版.

        [2]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济[M].北京:物资出版社,1998年版.

        [3]加里•S•贝克尔.人类行为的经济分析[M].上海:上海人民出版社,2002年版.

        [4]全国注册税务师执业资格考试教材编写组.税法[M].北京:税务出版社,2005年版.

        [5]周振华.体制变革与经济增长——经验与范式分析[M].上海:上海三联书店,1999年版.

        [6]岳数民.税制优化理论分析[M].北京:人民大学出版社.2003年版.

        [7]厉以宁.西方经济学[M].北京:高等教育出版社.2000年版.

        [8]许善达,胡彦伟.国家税收[M].北京:税务出版社,1999年版.

        [9]岳数民.税制优化理论分析[M].北京:人民大学出版社.2003年1版.

        [10]刘荣沧.财政理论前沿[M].北京:社会科学文献出版社.1999年版.

        [11]李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[M].北京:高等教育出版社,2001年版.

        [12]姚凤民.我国地方政府间税收竞争问题及其规范[J].决策与信息(财经观察),2007,(11).

        [13]闫海.论地方政府间税收竞争的宪政治理[J].江南大学学报(人文社会科学版),2007,(4).

        [14]张欣杰.建立新型税收竞争模式的博弈分析[J].西部财会,2007,(4).

        [15]孙玉栋.税收竞争、税收负担与经济发展的关系及政策选择[J].中央财经大学学报,2007,(5).

        [16]叶子荣,林翰.我国的税收竞争异化与税权制度创新[J].税务研究,2007,(2).

        [17]贾康,阎坤,鄢晓发.总部经济、地区间税收竞争与税收转移[J].税务研究,2007,(2).

        [18]沈坤荣,付文林.税收竞争、地区博弈及其增长绩效[J].经济研究,2006,(6).

        [19]林翰,刘鸿渊.论分税制框架下的税收竞争异化[J].经济体制改革,2006,(5).

        [20]蒋荣富,毛杰.税收法治:规范我国税收竞争的利器[J].税务研究,2006,(6).

        [21]黄桦.我国地域间税收竞争的规范与协调[J].经济研究参考,2005,(94).

        [22]陈浩,林霞.浅议我国税权划分与税收竞争规范[J].商场现代化,2005,(30).

        [23]刘蓉,颜小玲.我国正式制度外的税收竞争[J].经济研究参考,2005,(63).

        [24]刘蓉,杨杨.恶性税收竞争的法律控制[J].云南财贸学院学报,2005,(1).

        [25]阳举谋,曾令鹤.地区间税收竞争对资本流动的影响分析[J].涉外税务,2005,(1).

        [26]刘笑萍.国内税收竞争的经济效应分析[J].税务研究,2005,(2).

        [27]刘蓉,黄长明.税收竞争的效率与规范[J].经济理论与经济管理,2005,(2).

        [28]王跃军.辖区间税收竞争与对策研究[J].湖南财经高等专科学校学报,2004,(3).

        [29]何毅.我国地方政府间税收竞争现状分析[J].福建税务,2003,(12).

        [30]周克清.我国政府间税收竞争的理论及实践基础[J].财经科学,2003,(S1).

        [31]薛钢,曾翔,董红锋.对我国政府间税收竞争的认识[J].税务,2000,(6).

        [32]张艳. 浅论恶性税收竞争[J].财金贸易,1999,(8).[免/费/论/文 LunWenNet/Com]