第一，增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是现代国家构建的当务之急。上个世纪80年代，构建一个“小政府—大社会” 模式开始成为的政治和经济改革的目标之一，缩小国家部门的规模因此成为大势所趋。但与此同时，现代经济的快速增长却成为现代科层组织的“供给器”，市 场经济导致社会分层和大量社会事务的出现，政府的业务量反而大大增加，权力的机制在运作范围上因此更加广泛，呈现“扩散性”和“弥漫性”，因此，国家必须 由原来简单的科层机构成长为一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织，它能渗透其疆域并型塑制度化的运作，“小政府”的权能形态显然不足以担 负此必要的功能。39另一方面，国家政权建设不可避免地涉及到制度的供应和需求问题，应该选择何种行政发展模式?是新公共管理，还是现代官僚制?也是必须认真研究的问题。“新公共管理”主张引入市场竞争机制，把某些公共服务交给私人部门或其他非营利组织，放弃政府的部分社会职能，以此来再造政府及公共管理，这或许适应当代西方政治与社会发展要求的产物，但由于我国的现代国家构建与西方并不同步，在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距，虽 然新公共管理在西方取得了成绩，但在却未必能够成功。福山在《国家构建》一书中曾提到非洲国家失败的教训：1980年代末至1990年代初，为了回应 市场化和新公共管理的趋势，国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议，史称为“华盛顿共识”，旨在透过经济自由化的改革， 缩减国家部门的运作。但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家，由于国家的制度化水平相当低，健全的现代国家体制框架尚未建立，反而带来经济每况愈下，贪污盛行。问题在于，国家部门在某些领域应该收敛，但在其它领域却必须强化，许多经济学家对于国家体制构建知识和基本概念的混淆，无法厘清国家本质的诸多层面， 不能理解国家体制构建与经济发展的关联性，结果导致失败。40 这表明，市场化和新公共管理运动并非万能，现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视，讨论削减政府人员和机构多少并非是解决问题的“万能之钥”，重要的是 政府能力和作用范围，以及是否有法治和监督。因此，学习如何构建现代国家体制并精益求精，乃是攸关未来发展的核心议题。
第二，区 分国家权力与国家能力之间的差别。在强调充实政府机构的同时，可能会出现另一种误区，即认为国家的专断性权力应得以强化。事实上，笔者所主张的是强化国家的“基础性权力”，即提供公共产品的能力，而非增强国家“专断性权力”。为了搞清楚这两个概念，我们有必要从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯?福山三位大师的著作中汲取广裘的知识资源。其中，迈可尔·曼关于社会权力起源的研究向我们昭示两个层面的国家权力，其一是国家的专制权力，即国家采取的系列行动不需要与公众社会进行常规化、制度化的沟通。其二是国家的基础性权力，即国家能力。它指的是国家事实上渗透公众社会，在其统治的领域以提供“后勤补给的方 式”有效贯彻其政治决策的能力，这种“基础性权力”在所有的工业社会中不断强大并得以发展。41他还指出，近代以来，就国家能力而言，专制的法国并不比民 主的英国强大，因为“专断性权力”的后勤基础不如“基础性权力”的后勤基础强大42。英国政府能够汲取比法国更多的财政收入，能够更有效地动员社会各阶 层，从而更有效地提供内部的统一秩序，维护国家的对外利益。43 他的研究提示我们有必要对西方模式及苏东改革实践作出较为理性和公正的思考，反思一些似是而非的观点，例如专制或统制主义有利于国家稳定与强大，而民主可能削弱国家能力等所谓“常识性”问题。就当前的改革而言，实际上面临着艰巨的双重任务，即在缩小国家的专断性权力同时，又要扩大国家的基础性权力;在限制国家专制权力的基础上又要强化国家提供公共产品的能力。换句话来说，在解构统制主义国家的同时实现现代国家的构建。44 因此，我们不应简单将J市的政府建设理解为一个政府累积权力的过程。事实上，它是一个累积“基础性权力”的过程，其制度化建设正稳健发展。
第三，厘清国家与社会关系中常见的两个误区。首先，国家与社会关系不是简单的“你撤我进”，过去的这十年间我们常常看到这样的情形发生：政府把不该交领 域交给社会来承担(任由市场本身通过自发的价值规律)，在该由社会来承担的领域却不交;在该到位的地方不到位，在不该出现的地方则肆意出现，致使社会矛盾变得更加尖锐对立，反而削弱国家治理能力。其次，国家与社会关系并非此消彼长，而可能呈现“双强”关系。从J市国家与社会关系发展的实践来看，进入二次创 业阶段，J市转入到以地方政府为导向的制度变迁过程，这一时期J市的现代行政科层体制建设有了长足的发展，政府职能有了显著的扩张，“强政府性”和“强国 家性”色彩较浓，但地方社会也并没有因此凋敝，相反呈现丰富多彩的面貌。J市社会力量的出现正是现代国家构建本身的成果，通过地方国家的作用，做出了新的制度安排以建立市场经济秩序，在积极介入社会经济的发展过程中，充分尊重和调动社会的各种资源，培育社会生长，而社会能够保持相对独立性，发育起来的社会 组织(如商会、行会)具有自我发育和自我服务的能力，虽然这一阶段的成就和活动主要集中和反映在经济领域。45目前，的国家与社会的互动应进入第二阶 段，即社会成员在继续发展和完善自身的同时，逐步进入“公域”，参与和影响国家的决策，并起到对国家与政府的监督平衡作用，双方力量同时并存、互补增益，政府通过与日益壮大的公民社会机制的不断交互更接，形成了一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的治理形态，46而国家构建将在这一互动过 程中不断发展。
第四，国家构建的终极目标应是宪政国家的建立。西欧国家构建的历程表明，行政国家与宪政国家是同步构建。在西欧， 随着经济的发展，致使赋税征集、司法裁判、军事力量、关税设立等权限逐渐收归中央政府的职能范围，逐步集权化的君主通过扩大官员队伍，健全了中央到地方的组织系统，统一的政治科层机构逐渐成长起来并得以强化。与此同时，国家建立了保证经济活动与公共事务有序进行的法律体系，发展出了一套宪政的国家理论。
作为后发国家，行政国家与宪政国家构建并不同步，发展道路的复合性表明，必须先建立一个现代行政国家和健全政治实体为先决条件。然而，的国家构建不仅仅是一般意义上的行政职能的扩张问题，而且涉及到政治、社会和经济体制的方方面面;它不但意味着要使行政组织系统自身合理化，还要负为社会其他 领域确定运行规则、奠定制度基础的职责，当政府具备了一整套高度制度化体系作为支撑时，走向宪政国家将成为现代国家构建中不可或缺的一部分。
注释：
①[美]Francis Fukuyama.2004: State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Ithaca, NY: Cornell University Press。中文版已由台湾时报出版社在2005年11月出版，译者为阎纪宇。
②[美]法兰西斯?福山：《国家构建》(或译《强国论》)，阎纪宇译，台北：时报出版社2005年版。
③贺东航：“现代化进程家与社会关系的重新定位——晋江模式的一个尝试性解答”，《经济社会体制比较》2005年第4期。全文转载于《人民大学报刊复印资料?政治学》2006年第1期。
④福山的著作给我们很大的启发，不足的是，他对韦伯与曼的知识资源没有全部理解清晰，在他的书中也没有关于国家构建的经验映证其理论假设。
⑤参见宁骚：《民族与国家》，北京大学出版社1995年版;杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版;李强：《后全能体制下的现代国家构建》，《战略与管理》2001年第6期。
⑥根据学界对现代国家构建历史的描述和分析，特别是杨雪冬的研究成果，笔者抽象出现代国家构建的五个基本构件。参见杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
⑦“官僚制”与“科层制”是相同概念，但由于在汉语中“官僚”通常表达的是贬义，为了避免引起人们的误解，在本文中笔者更多使用“科层制”一词。
⑧[德]马克思?韦伯著，林荣远译：《经济与社会》(下卷)，北京：商务印书馆1997年版，第736页。
⑨[德]马克斯?韦伯著，康乐、简惠美译：《支配社会学——韦伯作品集(Ⅲ)》，广西师范大学出版社2004版，第22-24页。
⑩历史上，J的行政区划有过多次变迁，在1991年之前J的建制为县，1992年后J正式撤县设市，本文关于“J县”“J市”的称呼亦伴随之而变化。
11地方国家(1ocal state)是指“地方层次的国家组织，是国家在地方层次的完备体现物。它是国家在地方的代表，其行为不仅体现着具有普遍性的国家性，而且还带有鲜明的地方性。”具体的内涵可参见杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第39页;贺东航：《当前 政治学研究的困境与新视野》，《人民大学报刊复印资料?政治学》2005年第3期。
12J的发展大致可以分为两个时期：第一个时期是上个世纪70年代至1992年J撤县建市，这个时期属于J的第一次创业时期;第二个时期则是从1992年至今，这个时期属于J的第二次创业时期。
131992年J市的国内生产总值为34.98亿元，财政收入2.2亿元。至2005年，J市国内生产总值达500.3亿元，财政收入38.65亿元。 如果以不变价格来考察，13年内GDP增长14.3倍，年增长率为22.7%;财政收入增长17.6倍，年增长率为24.7%。
14贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
15参见J市地方志编纂委员会编：《J市市志》(下卷)，上海：三联书店1994版，第907页。J市地方志编纂委员会编：《2002年度J市年鉴》，北京方志出版社2005年版，第79页。
16有关警察机构与现代国家成长的关系可以参考查尔斯·蒂利的《西欧民族国家的起源》(普林斯敦大学出版社1975年版)第五章“欧洲警察与警察发展”。这里须要强调的是，现有警察按人口平均是每万人有12名警察，警力配置仅仅是西方现代国家的三分之一。
17贺东航：《现代化进程家与社会关系的重新定位—晋江模式的一个尝试性解答》，《经济社会体制比较》2005年第4期。全文转载于《人民大学报刊复印资料?政治学》2006年第1期。
18邓小平曾提到“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的”，因此，他主张建立制度化的科层组织。参见邓小平：《邓小平文选》第二卷的《党和国家领导制度的改革》，北京：人民出版社1994年版，第322页。
19金耀基：《行政吸纳政治——香港的政治模式》，《政治与文化》，香港：牛津大学出版社1997年版，第27页。
20杨雪冬：《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第29-31页。
21所谓“社会资本”指“嵌在社会网络中的资源，网络中的行动者行动时能够方便地得到并利用这种资源”，社团活动被认为是社会资本存在的重要载体。参见 Lin Nan，Social Capital：A Theory of Social Structure and Action.CambridgeUniversity Press，2001，pp.25.
22王绍光、何建宇：《的社团革命——勾勒人的结社的全景图》，《浙江学刊》2004年第6期。
23贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
24王铭铭：《村落视野中的文化与权力——闽台三村五论》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版。
25贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
26贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
27贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
28以前苏联为例，由于苏联解体前政治制度的特征是统制主义国家，即以国家及其各级基层组织作为组织社会的唯一力量，统制主义国家在相当长时间里摧残各种社会机制，任何其他社会力量，诸如家族、行业与地域组织等均没有生长出来。在政治权威丧失后，由于整个社会不存在可以维系秩序的力量，造成相当长时间的 失序状态。
29[美]迈克尔?曼：《国家自治权：其始源、机制与结果》，载于汪民安、陈永国、张云鹏主编：《现代性基本读本》，河南大学出版社2005年版，第591页。
30贺东航：《地方社群传统与政府主动性——福建晋江慈善总会对国家与社会关系的启示》，《华中师范大学学报》2006年第5期。
31王绍光、何建宇：《的社团革命——勾勒人的结社的全景图》，《浙江学刊》2004年第6期。
32Sidney Verba，Key Lehman Schlozman，and Henry E.Brady，Voice and Equality：Civic Voluntarism in American Politics.Cambridge，MA：Harvard University Press，1995，pp.3.
33详细的记载可参见贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
34韩竹林：《小政府 大社会——关于政府机构改革目标模式的探讨》，《上海社会科学》1989年第3期。
35如在海南省和福建省的石狮市进行机构改革的试验，参见贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
36[美]法兰西斯?福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第29页。
37[美]法兰西斯?福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第29页。
38徐勇、李强是较早意识到这一问题的国内学者。参见徐勇的《“回归国家”与现代国家的建构》，http://www.ccrs.org.cn。李强阐述有关此问题的三篇文章：《国家能力与国家权力的悖论——兼评王绍光、胡鞍钢〈国家能力报告〉》，香港：《书评》1998年第11期，香港;《自 由主义与现代国家》，《政治理论在》论文集，香港牛津大学出版社2001年版;《后全能体制下的现代国家构建》，《战略与管理》2001年第6期。海 外学者王绍光从另外一个角度提出了国家制度建设的重要性，参见王绍光：《对国家制度建设的历史思考》，载王绍光、胡鞍钢、周建明合编：《国家制度建设—— 第二次转型》，北京：清华大学出版社2003年版;《和平崛起与国家良治》，《21世纪经济报道》2004年1月11日。
39以S市 为例，S市原属J市管辖，1988年从J市析出建立S市。建市以后，S市就被国家赋予综合改革试验区，实施“小政府—大社会”模式，当年S市委只设两个部 门、市政府只设11个部门。这样简单的机构设置到了1992-1995年市场经济大发展时面临了挑战，当时S市出现了房地产过热、泡沫经济凸现、民营企业产品造假严重等现象，政府采取“无为而治”方式，想让市场力量来自动平衡，结果几年内S市发展速度迅速下降，在全国的排名次序退步。1996年，S市委的 一份内部报告中分析指出：“过去，S市的经济建设、社会发展等方面创造了不少成功的经验，如小政府、大社会……但如果现在仍守着这些经验，不去创新发展，就不利于二次创业，不利于两个转变。”小政府机构框架终因不适应经济形势的发展而大部分被废置。理论界所推崇的“小政府—大社会”格局最终并没有出现。
40[美]法兰西斯?福山著，阎纪宇译：《国家构建》，台北：时报出版社2005年版，第31页。
41[美]Michael Mann, States, War, and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1988, pp. 5-9.
42迈克尔?曼援借了军事后勤学学科资源，借用出征之时运动人员和补给品的军事科学来度量“专断性权力”和“基础性权力”的所及限度。
43[美]Michael Mann,“State and Society,1130-1815: An anqlysis of English State Finances,” States, War and Capitalism, pp. 73-123.
44李强：《后全能主义体制下现代国家的构建》，《战略与管理》2001年第6期。
45贺东航：《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变研究》，厦门大学博士学位论文，2004年。
46杨雪冬：《风险社会、复合治理与能力建设》，《马克思主义与现实》2004年第4期。 来源：正来学堂 来源日期：2007-5-5 本站发布时间：2007-5-9
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