一、廓清预算审批权范围，明确预算修正权归属
虽然从理论上说，立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权，而且还应该拥有预算提案权，但是由于预算本身的政策性和技术性，目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧，即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出;而在总统制的美国，原来是由国会自己提案，第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要，1921年国会主动让出了预算提案权，自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野，主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。
依美国1921年通过的《预算及会计法》，美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务，但其并没有拘束立法部门之效力，议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算，总统也拥有否决权，这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初，制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安，于是设计将国家权力分散于不同机关，使之相互对抗、制衡、妥协，从而保障人民的权利。上述预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院，但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。《联邦德国基本法》第113条规定，联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出，则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者，也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律，则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出，促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制，总统是全国的权力中心。依其宪法第40条规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此国会不享有预算的修正权。[3]
预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而，毕竟这是关系到预算法制完善和发展的重要环节，因此应当在立法中予以明确回答。
我们认为，预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类，“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制，政府拥有相当大的职权，甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言，由于预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因，人大事实上很难判断预算支出的合理与否，预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向，应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批，也不可能细致到每一个具体的项目，因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。
不过，考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡，特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相应的预算制衡权，为防止预算审批机关滥用权力，我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内，即不能突破预算草案原有的收支平衡。这样做是为了尊重政府在预算方面的信息优势和预算编制、执行的经验，避免预算草案的内容起伏太大，增加预算协调的难度。
目前，的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目，预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级，“类”是最高级别的预算科目。[6]不难得知，审批机关的预算草案科目流用权越靠近“类”，则对预算草案的调整幅度越大。鉴于人大系统对于预算缺乏专业审查，相关人员配备和程序建设还十分滞后，再加之政府长期以来把持预算修改权形成的惯性，我们认为还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始，待条件成熟时再逐步扩展，但最高不宜超出“项”级科目。
二、取消审议下级地方总预算，简化预算审批程序
根据我国《宪法》第62条和第99条的规定，国家预算和中央预算由财政部编制，经国务院审核批准后，报全国人大审查批准，地方预算由各级财经部门编制，经本级人民政府审核批准后，报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算，当全国人大开会审批国家预算时，地方人大都还未开会，为了保证人大的会期，财政部只能代替地方编制预算，与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距，这给预算编制、执行带来困难，而且损害了预算的权威。1994年《预算法》生效实施后，上述问题已得到部分解决。根据该法第12条、第13条的规定，虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告，但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告，县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告，这样就避免了上级人大审批下级预算，上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象，保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。美中不足的是，《预算法》的规定明显违反了《宪法》，这在任何一个讲求法治的国家都是难以接受的。因此，上述问题的圆满解决仍然有待于修改《宪法》相关条文。
此外，《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题，即县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批，从法律上看，经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力，但是既然存在这个程序，下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为，这道程序只会导致极大的制度性资源浪费，很难产生实质的积极效果，因而应予废止。
根据财政分权的原理，中央和地方政府有着各自不同的职能，因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明，只是由于中央拥有相对丰裕的财力，并且需执行地区财政均衡和国家宏观经济调控职能，因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。虽然没有明确肯定实行财政联邦制，但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来，已经向财政联邦制迈出了很大的一步。[7]如《预算法》第2条规定，国家实行一级政府一级预算;第12条和第13条规定，各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响，才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。不过，虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬，但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路存在着千丝万缕的联系。
所谓下级地方总预算，是指本级政府以下各级地方政府预算的汇编。《预算法》之所以保留地方各级总预算的编制，并赋予各级人大对下级地方总预算以审议权，可能出于两方面的考虑：一是保证各级权力机关对本辖区范围内预算收支事项的知情权，保障人大代表的参政议政权，二是保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权。而在我们看来，这些理由都十分牵强，难以令人信服。虽然人大是权力机关，有权按照《宪法》的规定决定本辖区内的重大事情，当然也包括审查和批准预算，但是，如果我们认可《预算法》对《宪法》第62条的修改合理，认为其更符合分税制财政分权法的需要，那么，取消各极人大对下级财政总预算的审批权之后就完全没有必要仍然保留审议权。至于上级人大的知情权和人大代表的参政议政权，事实上，通过保留对下级地方总预算的审议权是不可能实现的。因为全国人大开会在前，地方人大开会在后;上级地方人大开会在前，下级地方人大开会在后，因此，上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过、甚至可能就是上级政府代编的草案。当下级人大召开会议时，一般都会有所修改，所以，上级人大审议的下级地方总预算所包含的信息是不准确的，以此为基础行使知情权十分不现实。而人大代表的参政议政权更应该表现为一种投票决定权。如果仅仅是对并不准确的下级政府预算文件进行审议，却不发生任何法律效力，这不仅会导致资源的极大浪费，而且有损权力机关的威信和尊严，实际上不起任何作用。至于保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权，虽然与法律所赋予国务院和各级地方政府的职权相一致，[8]但这种规定与分税制所要求的一级政府一级预算的原理明显背离。预算审批通过后，无论是预算收入还是预算支出，都是由本级政府组织执行。既然在科学的分税制体系下中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的财政收支范围都已经做出明晰的划分，上级政府组织执行下级政府的预算就只能是师出无名的越俎代庖，严格来说，是一种侵犯下级政府财政权的行为。更何况，即使在过渡时期必须维持预算执行的统一协调性，也不一定非要编制和审议各级地方总预算不可。因为具有执行力的预算只能是经过本级人大审批通过的预算，而各级地方总预算中所包括的下级总预算却只是经过了其上级人大的审议，并不产生法律效力。所以，各级政府对辖区范围内预算的统一执行权并不能通过编制地方总预算的形式达到目的。其实，依《预算法》第14条、第15条实行预算备案制度就足以完成这一任务。因此，各级政府编制本级预算并提请同级人大通过即可，另行汇总编制下级地方总预算实无必要。
在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法，以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害：一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力;二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力，地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善，预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决，但在的特定政治背景下，上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此，面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算，各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。所以，我们认为，应当彻底落实一级政府一级预算的原则，预算审批部门只审批本级政府预算，不审议下级地方总预算，预算编制部门也只需编制本级政府预算即可，不必汇总编制本级总预算。
三、建立人大预算工作机构，协助行使预算审批权
预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。
在现实中，人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。[9]加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。[10]
在我国人大代表的选举过程中，虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素，使其在政治上具有广泛的代表性，但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命，至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行，因为立法和经济决策不仅需要政治立场和觉悟，而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧。而就总体而言，我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的，目前大部分还停留在凭着对党和政府的信任而对任何立法案或提案直接举手通过的阶段，缺乏对相关问题的深入研究。因此，建立人大专门工作机构，辅助人大行使权力，不仅是制度方面的配套需要，更是弥补我国人大代表业务能力缺陷的现实需要。
《预算法》第37条规定，财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常委会主任会议的决定提交本级人大常委会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。从以上规定可知，初步审查制度的建立也在尝试解决本文前述的两个问题，即减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言，事实上很难达到目的。第一，初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使，但在现阶段，财经委员会的主要职责在于财经方面的立法，对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性，要保证初步审查的效果其难度更大。第二，初步审查的权力内容模糊不清。如，初步审查是否仅仅是一种书面审议，还是可以就预算项目进行调查，甚至举行听证?作为审查对象的所谓“本级预算草案的主要内容”包括那些方面?是否可以要求预算编制机构修改预算草案?第三，初步审查的法律后果无从知晓，没有规定不同机构进行的初审效力有何不同，初审结果也没有确定的送达对象，更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序，那么，起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批，还是规定在这种情况下，初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关，供其决策时参考，这是值得我国预算法认真对待的问题。第四，初步审查缺乏社会专业人士的参与，对其是否可以吸收社会力量参与初审，是否可以委托或责成审计部门进行预算草案审计没有答案。第五，初步审查参与预算审批的时间太晚，法定初审时间得不到保证。提交初审的草案通常应由行政领导办公会、党委会批准，初审时不便再提意见，即使提出意见，也很难被采纳，等等。这些问题在立法中都欠缺明确规定，因此，预算的初步审查可能仅仅停留在交换意见的阶段，很难深入进行。
很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。英国下议院的财政委员会、拨款委员会，日本参、众两院的预算委员会都属于同样类型。对预算审批虽然不实行立法程序，但在预算审批机构中设立预算专门工作机构，并明确其权责和工作程序的做法仍然是值得我们借鉴的。我们建议，在县级以上人民代表大会中设立预算委员会，辅助各级人大行使预算审批权，辅助各级人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11]预算委员会的职责是，充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。预算委员会可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。当然，预算委员会并不拥有只有权力机关才拥有的审批权力，它只拥有建议权。这种建议权分两个向度，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题，预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。按照这种制度设计，人大代表在行使预算审批投票权的时候，既可以听取政府关于提请审批预算草案的报告，也能够听取预算委员会关于预算草案审查的报告，即使业务知识有所欠缺，起码也能做到兼听则明，不为某一种观点所左右。
四、健全预算审批程序，依法行使预算审批权
预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里，无论是立法、司法或是行政，程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审批程序就应当成为预算法治建设应予关注的重要一环。
在我国，预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外，只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权，至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为，不仅要学习他国建立预算专门机构，协助权力机关行使预算审批权的经验，而且还应该在预算法中明确规定预算审批的程序。
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