对财政差距的因素分解结果表明:地区间税收差距较明显,县级政府增值税、营业税收入分布的地区差距较大,企业所得税差距和个人所得税差距有进一步扩大的趋势。从转移支付项目看,税收返还扩大了县一级政府的财政差距;一般性转移支付、原体制补助和专项补助都缩小了地区财政差距,从差距贡献的相对量和绝对量上来看,一般性转移支付对缩小财政差距的贡献较少,原因是一般性转移支付的规模较小,且增长速度小于专项补助,另一方面也与公式设计不规范、均等化目标不明显有关;包含“增加工资补助”、“缓解县乡困难补助”等政策补偿性补助的其它补助项缩小了县级政府财政差距;专项补助缩小地区财政差距的作用最明显,这与Tusi(2005)得出的专项补助缩小地区差距作用较小的结论相反,这一结果可能与样本的选取有关系。
(二)几点启示
1. 目前县级政府承担大量上级政府“下放”的责任,但基本没有正式的税收权力,税收不足使县级政府预算内支出对转移支付的依赖加重。但当前的转移支付资金主要用于“保工资,保运转”,均等化目标不明显,影响贫穷地区县级政府的发展潜力。
2. 县一级政府“逆均等化”趋势显现。均等化目标仅仅是地方政府多重目标组合的其中之一,甚至还是较次要的目标。由于缺乏监督,上级政府的均等化转移支付资金有被挪用和挤占的情况,难以达到均等化的预期效果。相关研究表明,一些长期接受一般性转移支付的县的基本公共服务水平没有得到显著的改善(伏润民等,2008);袁飞等(2008)经实证分析认为转移支付增加与财政供养人口规模扩大有因果关系,原因是在禀赋比较少的地区,由于发展经济有劣势,地方政府更有激励去扩大财政供养人口以建立本地政治支持网络或保证地方稳定。
3. 适当调整事权有利于县级政府财政均等化目标的实现。在一些以均等化为目的的转移支付效果不显著的情况下,可以考虑重新划定政府间事权。张丽华、汪冲(2008)通过实证分析认为,单纯依靠转移支付制度的改进解决农村义务教育的地区差距是不可能的,只有将农村教育事权上划中央政府和财政才是解决基础教育均等化的最佳选择。随着人口流动性增加,财力差的地区对基础教育、公共医疗等效益外溢性服务的提供越来越勉强,随着信息化程度提高,地方政府提供的效率优势减弱,由更高一级的政府或中央政府提供从效率上和解决外部性的角度是较合适的。
4. 如何降低政府间制度改革中的谈判成本还需要进一步的研究。即使在发达国家,中央与地方的财政配置也往往取决于上下级政府的政治谈判和地方政府之间的博弈,区域间财力平衡等目标往往无法实现(Basley & Coate,2001;Ebel & Yilmaz,2002)。本文中财政差距中的省内差距状况证实了在省以下地方政府间谈判成本更大。
5. 需要说明的是,以人均财政支出额衡量地区间财政差距忽视了对财政支出绩效的评价,地区间均等的财政支出并非代表均等化目标的最终实现。研究表明,即使是有明确使用用途的专项资金支出也难以为当地百姓带来实际的好处(World Bank,2002)。所以地区均等化措施还需要通盘考虑财政支出投向和绩效水平,增加转移支付并不是缩小地区差距的万能法宝。
注释:
①年终结余是指总支出和总收入的平衡项目,是表示地区财政状况的基本标准。年终结余减去结转下年的支出就是财政净结余,赤字县就是指净结余为负数的县。
②2005年在全国范围内取消农业税后,农业税类仅包括牧业税、农业特产税、耕地占用税和契税。
③由于中央政府严格遵守税收返还规定,可将这部分收入看做是地方政府暂存于中央财政帐户中的部分。但是返还给各省级政府以后,各省向下级政府返还的形式多种多样,有的采用全额返还,有的采用定额分享,大部分省份都采用分享制度,即省抽取市或县的一部分返还作为省本级收入或市抽取县的一部分返还作为市本级收入。
④县级政府的专项补助数额增加较快,从2000年的16.28万上升到2005年的80.14万。
⑤指与中央政策相配套的转移支付,2000年增加了增发国债补助、增加工资补助、省补助计划单列市补助和结算补助,2001年增加了民族地区和艰苦边远地区补助,2002年增加了农村税费改革转移支付,2005年增加了缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付。
⑥七省2005年人口占全国人口总数的33.15%,包含县级单位875个;地理分布能够代表我国的南北、东西差异;经济发展水平呈梯度分布;产业发展各具农业、制造业和资源优势;经济改革有先有后,主要的经济组织成分也不同;七省内县级政府的财政特征具有一定代表性。
⑦2002年以前是财政部预算司编写。
⑧1994年其它收入占县级政府财政收入的13.3%,2005年上升到26.6%(根据《全国地市县财政统计资料》计算)。
⑨农业税类中的契税规模在房地产市场发展迅速的地区较大。
⑩其他财政净补助包括民族地区转移支付补助、调整工资转移支付补助(2000-2002本科目为增加工资补助)、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税降低农业税转移支付补助、结算补助、农业税灾欠减免及企事业单位预算划转补助、其它补助、省补助计划单列市、调入资金、其它、国债转贷收入和上年结余及转补助数。
{11}参见财政部预算司编《省以下财政体制》(2006年出版)中对各省省以下政府税收返还制度的规定。
{12}2001年后一般预算收支表增加了企业所得税科目,但仍按照“企业收入”科目数额记收入。2005年取消“企业收入”科目,按照“企业所得税”科目数额记收入。
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[14]World Bank, “National Development and Sub-national Finance: A Review of Provincial Expenditures”, Washington D.C., 2002.
Abstract: Using GE (Generalized Entropy) and Gini index to evaluate the fiscal disparity of county-level government in seven provinces in China from 2000 to 2005 and explore the Within-province and Between-province fiscal disparity, the results evidence that the within-province fiscal disparity can not be neglected; tax disparity is still the main origin of fiscal disparity; tax rebate is widened the fiscal disparity, but general intergovernmental transfer, original-system net subsidies and earmarked subsidies have negative impact to the fiscal disparities.
Key words: county-level government; fiscal disparity; GE; within-province disparity; between-province disparity
史老师
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